Municipales : Que peut faire (ou pas) une mairie sur la publicité

À l’approche des élections municipales, R.A.P. se propose de lister toutes les actions possibles d’une mairie pour agir et limiter la publicité dans l’espace public. Selon les cas particuliers, les compétences décrites ci-dessous peuvent être détenues par l’intercommunalité.

Faire respecter la réglementation sur l’affichage extérieur

Depuis le 1^er janvier 2024, la mairie¹ est l’unique institution a avoir le contrôle de police de l’affichage pour faire respecter les parties du code de l’environnement, législative et réglementaire, ainsi que, s’il existe, le règlement local de publicité, qui encadrent la publicité extérieure. Avant cette date, les préfectures avaient aussi ce pouvoir, ce qui facilitait le respect de la réglementation dans les départements où certaines Directions Départementales des Territoire étaient particulièrement actives avec des moyens que malheureusement certaines mairies, notamment dans les plus petites villes, n’ont pas.

Le code de l’environnement est, en la matière, assez complexe et connaît des subtilités qui sont parfois difficiles à saisir pour des mairies ayant peu d’agent·es. C’est néanmoins le rôle de la mairie de faire ce travail. On peut se référer au guide pratique de la publicité extérieure, édité par le Ministère de l’Écologie pour mieux comprendre le code de l’environnement en la matière.

On peut aussi aider la mairie à repérer des panneaux illégaux en faisant des relevés d’infraction et en lui faisant remonter l’information pour imposer la mise en conformité ou la suppression des dispositifs concernés. La société d’affichage aura alors cinq jours pour le faire sous peine d’une astreinte passé ce délai.

Élaborer/réviser le règlement local de publicité

Le code de l’environnement permet aux collectivités, communes ou intercommunalités, d’élaborer un règlement local de publicité (RLP), généralement intercommunal (RLPi).

Un RLP(i) ne peut théoriquement qu’être plus restrictif que le code de l’environnement, à l’exception notable des dérogations rendues possibles par l’article L581-8. Le RLP(i) peut donc autoriser des publicités là où la réglementation nationale l’interdit, notamment aux abords des monuments historiques, dans les parcs naturels régionaux ou encore dans le périmètre des sites patrimoniaux remarquables (voir la liste complète dans l’article en lien). C’est malheureusement trop souvent le cas pour permettre la publicité sur mobilier urbain dans ces zones.

Élaborer ou réviser un RLP(i) est un processus encadré et long : deux ou trois ans minimum, souvent beaucoup plus. Nous conseillons donc aux collectivités souhaitant le faire de commencer la procédure en début de mandat afin de la voir aboutir avant la fin de celui-ci.

Le RLP(i) peut réglementer la surface maximum des panneaux, leur hauteur, leur densité, les zones où la publicité est autorisée, celles où elle est interdite, partiellement ou complètement. Une interdiction partielle peut l’être par catégorie de supports, comme interdire la publicité numérique, lumineuse, scellée au sol, mais autoriser d’autres supports, comme la publicité murale ou le mobilier urbain publicitaire. Le RLP(i) peut aussi imposer des horaires d’extinction de la publicité et des enseignes lumineuses.

Un RLP(i) ne peut en revanche pas interdire la publicité sur tout le territoire. En effet, le code de l’environnement proclame la liberté d’expression par le biais de la publicité extérieure dès le premier article du chapitre consacré à ce sujet. Les tribunaux administratifs et le Conseil d’État rappellent régulièrement ce principe dans les arrêts à ce sujet.

Un RLP(i) ne peut pas non plus réglementer les contenus, comme la publicité pour l’alcool, les paris sportifs, les voitures ou encore les voyages en avion.

Enfin, il ne peut pas réglementer les publicités à l’intérieur d’un local (gares, centres commerciaux, métro), mais peut, depuis 2021, encadrer les publicités et les enseignes lumineuses dans les vitrines des magasins si celles-ci sont visibles de l’espace public. Théoriquement, le RLP(i) ne peut imposer des prescriptions que pour les horaires d’extinction, la surface, la consommation énergétique et la prévention des nuisances lumineuses, et donc pas interdire. Cependant une lecture possible de cet article peut être d’interdire les écrans numériques tant que le reste de la publicité lumineuse est autorisée. Mais il faudra alors s’attendre à ce que le RLP(i) soit attaqué par les sociétés d’affichage (JCDecaux, Cityz Media, Phenix Groupe…).

Ces dernières attaquent régulièrement les RLP(i) au Tribunal administratif, dès lors qu’elles les estiment trop ambitieux. Or pour ces sociétés, un RLP(i) devient trop ambitieux à partir du moment où il est plus contraignant que la réglementation nationale. Nous savons que les collectivités craignent de se voir retoquer par un Tribunal administratif et donc revoient leurs ambitions à la baisse en cours de procédure, voire ne font que reprendre les prescriptions nationales et n’utilisent leur RLP(i) que pour créer des dérogations. C’est le seul cas où les sociétés d’affichage n’attaqueront pas. Mais alors le principe du RLP(i) plus restrictif que la réglementation nationale n’existe plus.

C’est pourquoi nous préconisons d’élaborer un RLP(i) ambitieux puisque les jugements ne retoquent pas forcément tout le document mais seulement une partie, et même, parfois, donnent complètement tort aux sociétés d’affichage.

Implantation de nouveaux panneaux

L’installation, le remplacement ou la modification des panneaux publicitaires est, selon leurs types, soumise soit à déclaration préalable, soit à autorisation préalable.

1. Le régime de déclaration préalable

Les panneaux publicitaires non lumineux, y compris ceux éclairés par projection ou transparence, sont soumis au régime de déclaration préalable. La société d’affichage qui veut implanter un nouveau dispositif doit déclarer cette implantation à la mairie. Celle-ci ne peut refuser cette implantation, mais peut, si le dispositif ne respectera manifestement pas les prescriptions du code de l’environnement ou du RLP(i), indiquer à la société que son panneau sera en infraction. Si cette dernière installe tout de même le panneau, l’autorité compétente pourra alors entamer la procédure de dépose du panneau.

2. Le régime de l’autorisation préalable

Les publicités lumineuses, les dispositifs publicitaires de dimensions exceptionnelles liés à des manifestations temporaires et les bâches publicitaires² sont soumises au régime de l’autorisation préalable. La société d’affichage souhaitant installer ces types de dispositifs doit demander l’autorisation de la mairie. Celle-ci a deux mois pour donner sa réponse, positive ou négative. Sans réponse à l’issue de ce délai, le dispositif est tacitement autorisé.

Pour refuser ces dispositifs, l’autorité compétente doit motiver son avis. Si le dispositif ne respecte pas le code de l’environnement ou le RLP(i), la motivation est évidente. La mairie peut cependant refuser un dispositif qui respecterait les dispositions légales et réglementaires. Ce refus doit reposer sur des motifs de protection du cadre de vie en invoquant que la publicité ne s’insère pas architecturalement sur l’immeuble considéré, voire dans l’environnement. Pour les publicités, le refus peut être motivé par les nuisances visuelles tant pour les humain·es que pour l’environnement. L’autorité compétente peut aussi motiver son refus de ces dispositifs pour des raisons de sécurité routière.

Une autorisation est délivrée pour une durée maximale de huit ans.

Cas particulier : bâches sur les monuments historiques

Si les mairies ont la compétence de police sur la majeure partie des publicités extérieures, ce n’est pas le cas pour les bâches sur les monuments historiques. Le code de l’environnement interdit, sans dérogation possible par le RLP(i), la publicité sur ces bâtiments. Mais le code du patrimoine autorise depuis 2007 le recours à ces dispositifs géants pour financer la rénovation des façades, dérogeant au code de l’environnement. Les autorisations ne sont pas délivrées par la mairie, mais par la préfecture et le ministère de la Culture.

La mairie n’a donc pas son mot à dire sur ces bâches pour les monuments classés détenus par le privé.

En revanche, une mairie peut ne pas y recourir pour les bâtiments dont elle a la gestion, afin d’éviter de faire subir des formats hors normes à ses administré·es.

Pour aller plus loin sur ce sujet, nous avions retracé l’histoire des bâches sur les monuments historiques.

Mobiliers urbains publicitaires

Le code de l’environnement autorise la publicité sur cinq types de mobiliers urbains. Les autres mobiliers (poubelles, bancs publics, sanisettes…) ne peuvent supporter de la publicité. Sur les mobiliers où elle est autorisée, elle doit être « à titre accessoire », c’est à dire qu’à titre principal, le mobilier doit servir à autre chose que diffuser de la publicité. Par exemple un abri destiné au public sert principalement à abriter les personnes qui attendent le bus ou le tram. Il peut donc supporter de la publicité.

Dans la plupart des villes, le mobilier urbain est le principal diffuseur de publicités. Les RLP(i) prévoient souvent des dérogations pour ces supports dans les zones où la publicité est la plus restreinte, voire interdite. Aussi, la possibilité pour un particulier d’installer une publicité est limitée par les règles, comme le fait de posséder un mur sans ouverture pour pouvoir y apposer un panneau, ou par l’intérêt des sociétés d’affichage pour l’emplacement. Si un jardin donne sur une rue très peu passante, il n’y a aucun intérêt à installer une publicité scellée au sol pour ces sociétés qui ne pourront espérer que très peu d’occasions de voir. Ces difficultés n’existent pas pour le mobilier urbain.

Les mobiliers urbains publicitaires font l’objet de contrats entre les mairies ou les métropoles et les sociétés d’affichage. Ils sont signés pour des durées variables, parfois assez courtes, cinq ans, mais majoritairement pour des durées très longues, quinze ou vingt ans. Une collectivité qui choisit ce type de durée de contrat empêche toute modification pour les mandats suivants, interdisant les futurs exécutifs de se passer de ce type de contrats.

Les contrats prévoient une redevance que la société d’affichage payera à la collectivité. Si nous comprenons que ces redevances puissent avoir de l’importance à cause des baisses des dotations de l’État, nous n’avons jamais vu de villes récupérer plus que 1 % de leurs recettes grâce à ces contrats.

Le principe de cette redevance revient à ce que les collectivités vendent les « cerveaux disponibles » de leurs administré·es aux grandes marques, via les sociétés d’affichage. Les administré·es peuvent se dire que ce sont des impôts à ne pas payer de leurs poches, mais la facture finale est pour les consommateurices lorsqu’ils et elles achètent les produits promus par la publicité, puisque son coût est répercuté dans le prix des biens et services. Il n’y a pas d’argent magique : « si vous êtes le produit, ce n’est pas gratuit ».

Notons enfin qu’à l’heure où la plupart des villes élaborent des plans d’adaptation au changement climatique, faire financer des services publics par la publicité qui promeut des biens et services climaticides envoie un message pour le moins contradictoire.

1. Mobilier urbain d’information

De son nom technique complet, « mobilier urbain destiné à recevoir des informations non publicitaires à caractère général ou local, ou des œuvres artistiques », aussi appelé « sucettes »³, « planimètre »⁴, « MUPI » pour « mobilier urbain pour l’information », marque déposée par JCDecaux, inventeur du concept, voire « obstacles urbains » par les associations comme la nôtre, il s’agit des panneaux qui sont sur le trottoir et qui diffusent tantôt de la publicité commerciale, tantôt des informations de la ville. Si, au départ, ces panneaux accueillaient généralement un plan, ce qu’on pourra considérer utile, nous constatons que c’est de moins en moins le cas. La partie « à caractère général ou local » consiste de plus en plus à diffuser de la propagande municipale : « joyeuses fêtes » en décembre, « bonne année » début janvier, la mise en avant de telle ou telle décision prise par la mairie, voire des simples photos de la ville.

Ces panneaux peuvent supporter jusqu’à 50 % de leur surface pour de la publicité commerciale. Si le panneau n’est pas déroulant, on aura donc normalement une face publicitaire et l’autre face municipale. Si le panneau est déroulant, il faudra que le nombre d’affiches qui défilent diffusant de la publicité soit au moins égal aux affiches de la ville. Le contrôle de la surface allouée à la publicité est par ailleurs compliqué à réaliser, les affiches étant changées chaque semaine. Et lorsque ces panneaux sont numériques, il est quasiment impossible, sauf à poster des agent·es de la ville devant les écrans pour compter le temps de diffusion de chaque message toute la journée, tous les jours. Il faudrait donc faire confiance aux sociétés d’affichage, mais nous avons trop souvent vu ces panneaux ne diffuser que de la publicité commerciale sur les deux faces pour y parvenir.

Nous constatons en outre que le côté « accessoire » de la publicité est souvent contestable puisque trop souvent la face publicitaire est placée du côté le plus visible, typiquement dans le sens de circulation des voitures, alors que la face « municipale » ne sera vue que par de rares personnes à pied, voire, sera placée face à un mur ou un buisson.
Enfin, ces panneaux prennent beaucoup de place sur les trottoirs, gênant les déplacements des piéton·nes, d’autant plus avec des poussettes ou en situation de handicap, et sont parfois placés aux abords des passages piétons, rendant ces derniers accidentogènes.

Pour toutes ces raisons, ce type de mobilier urbain est le premier à bannir.

2. Abris destinés au public

Comme les sucettes, le concept des abris de bus publicitaires a été inventé par JCDecaux en 1964. Nous pouvons comprendre que pour une municipalité, le principe soit tentant : la pose, l’entretien et le renouvellement de ces aubettes étaient alors à la charge de la collectivité. Avec le modèle publicitaire, non seulement tout est pris en charge par la société d’affichage, mais en plus, les abris rapportent une redevance. D’une dépense, on passe donc à une recette dans le budget. Rares sont les villes à ne pas avoir accepté ces contrats.

Néanmoins, ces abris publicitaires devraient être remis en question. La densité des aubettes en ville permet aux sociétés d’affichage d’inonder les rues d’affiches faisant la promotion de biens et services nocifs tant pour la santé que pour l’environnement. Il paraît contradictoire de financer les abris des transports en commun, mobilité la plus écologique après la marche et le vélo, par de tels messages.

Aussi, les abris sont généralement placés près de la route, et l’affiche, perpendiculaire, masque la visibilité des automobilistes et crée une distraction qui peut être dangereuse.

Enfin, ces annonces font souvent la promotion de l’alcool, ce qui pose question, d’autant plus par exemple aux abords des écoles.

3. Kiosques à journaux

Les kiosques à journaux, mais aussi, plus rares, les autres kiosques à usage commercial édifiés sur le domaine public, font aussi partie des mobiliers urbains qui peuvent supporter de la publicité, en plus des unes de journaux et magazines affichées, qui sont ici considérées comme des enseignes⁵.

L’accès à la presse est important, d’autant plus pour les personnes qui sont éloignées du numérique. Mais la numérisation croissante fait que la presse papier se vend de moins en moins. Il devient donc difficile de trouver des personnes pour tenir ces kiosques. Nombreux sont ces derniers à être fermés toute l’année.

Ils deviennent alors des supports publicitaires particulièrement encombrants, prenant une place démesurée sur les trottoirs pour un service inexistant. Or si la publicité est bien accessoire lorsqu’ils sont ouverts, elle devient principale dans le cas contraire. Un kiosque fermé ne devrait donc pas supporter de publicités. Si nous n’avons pas de solution clef en main pour faire vivre les kiosques, il nous paraît néanmoins important d’au moins faire respecter le code de l’environnement et rappeler le principe qu’un kiosque fermé doit rester vierge de publicité.

4. Mâts porte-affiches

Les mâts porte-affiches sont les mobiliers urbains publicitaires les moins connus, d’une part parce qu’ils sont peut-être un peu moins visibles étant généralement non lumineux et situés en hauteur. D’autre part parce qu’ils ne sont pas présents dans toutes les villes.

Ces mobiliers ne peuvent pas diffuser n’importe quelle publicité, mais sont « utilisables exclusivement pour l’annonce de manifestations économiques, sociales, culturelles ou sportives ». Ces mobiliers sont donc moins problématiques que les autres, ne participant pas à la surexposition des grandes marques hégémoniques comme les autres supports.

Néanmoins, certains annonceurs détournent ces mobiliers à l’occasion d’événements créés pour fêter l’anniversaire de la marque ou d’une exposition temporaire. Mais ces détournements restent cependant rares.

5. Colonnes porte-affiches

Les colonnes porte-affiches, plus connues sous le nom de colonne Morris, du nom de l’imprimeur Gabriel Morris qui a obtenu la première concession publicitaire en 1868. Si ces colonnes sont nées à Paris, elles se sont progressivement propagées dans la plupart des villes par la suite, bien que toutes les villes n’en possèdent pas.

Au même titre que les mâts porte-affiches, ces supports ne peuvent pas diffuser n’importe quelle publicité, mais « ne peuvent supporter que l’annonce de spectacles ou de manifestations culturelles ». Ces colonnes ne participent donc pas non plus au matraquage de la surconsommation. Même si, comme pour les mâts, certaines marques détournent ces mobiliers de la même manière, mais rarement.

Néanmoins, les collectivités devraient éviter d’autoriser les colonnes lumineuses, ainsi que s’assurer que les affiches ne soient pas trop grandes, pour, d’une part, éviter la pollution lumineuse, et, d’autre part, permettre aux spectacles les plus modestes d’être annoncés, et non seulement les superproductions.

Contrôle des contenus

Si un RLP(i) ne peut encadrer les contenus des publicités, mais seulement les supports et leur implantation, les collectivités peuvent néanmoins prévoir des clauses dans les contrats de mobiliers urbains publicitaires qu’elles signent avec les sociétés d’affichage.

Ces clauses peuvent interdire certains contenus publicitaires comme la promotion des voyages en avion, de l’automobile, de l’alcool, des paris sportifs ou des jeux d’argent (liste non exhaustive). À noter que la Ville de Paris a mis une clause contre la publicité sexiste dans certains de ses contrats. Mais la rédaction ne permet pas d’empêcher les contenus sexistes puisque c’est « le concessionnaire » (la société d’affichage) qui « veille à éviter » de diffuser des stéréotypes sexistes. Or nous n’avons définitivement pas la même conception de la définition de ce qu’est un message sexiste que « le concessionnaire », puisque des publicités sexistes continuent à être diffusées sur ces supports⁶.

Ces clauses devront être incluses dans le cahier des charges lors de l’appel d’offre pour que les sociétés d’affichage puissent y répondre. La mairie peut aussi proposer un avenant au contrat en cours si celui-ci ne prend pas fin dans le mandat actuel, mais la société d’affichage n’est pas tenue d’accepter cet avenant.

Le plus simple pour refuser des contenus publicitaires sur les mobiliers urbains est donc de ne pas renouveler les contrats quand ils arrivent à terme, comme l’avait fait Grenoble fin 2014 pour ses sucettes.

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Notes